Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymienione przepisy stracą moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny zajął się kontrowersyjnym tematem administracyjnych kar pieniężnych, nakładanych przez wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast na posiadaczy nieruchomości, za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wobec powszechnej ich krytyki i licznych skarg.

Nieproporcjonalność kar

Drakońskie sankcje zostały wprowadzone na mocy art. 88 i 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, której wysokość odpowiada trzykrotnej wartości opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W praktyce niejednokrotnie można spotkać się z nakładaniem kar w wysokości kilkudziesięciu czy nawet kilkuset tysięcy złotych. Co istotne, przepisy nie przewidują w tym zakresie uznaniowości po stronie organu. Oznacza to, że wójt nie może uzależnić decyzji o nałożeniu kary (czy też o jej wysokości) od przyczyn dokonania wycięcia drzew czy też rozmiarów dokonanej wycinki. W określonych ustawą sytuacjach organ może jedynie zdecydować o rozłożeniu opłaty na raty lub o odroczeniu płatności. Biorąc jednak pod uwagę wysokość kary, trudno uznać takie działania za realne zmniejszenie uciążliwości związanych z karą.

Zasady nakładania kar, jak również ich – jak się wydaje – nieproporcjonalna do wyrządzonej szkody wysokość, były wielokrotnie kwestionowane zarówno przez samych karanych właścicieli, jak i opinię publiczną. Efektem licznych zastrzeżeń do opisywanych wyżej przepisów było skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego szeregu skarg konstytucyjnych w przedmiocie zbadania ich zgodności z konstytucją.

Po rozpoznaniu sprawy, 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co jednak istotne, wymienione przepisy stracą moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Cytując za treścią komunikatu przedstawionego przez Trybunał po wydaniu wyroku: „Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, co do zasady, jest adekwatnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Brak takiego mechanizmu spowodowałby zapewne, że właściciele działek, kierując się czysto materialnymi motywami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy sankcji za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustawodawca naruszył prawo własności, a także przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Chodzi o sposób ukształtowania w zakwestionowanych przepisach zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności obiektywnej, oraz o skalę represyjności w określaniu wysokości przewidzianych w nich kar pieniężnych.

Zdaniem Trybunału, za uznaniem zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji przemawia nie tylko zbytnia dolegliwość kary wynikająca z jej wysokości, równej trzykrotności opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, lecz również automatyzm nakładania tej kary. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nakazuje stosowanie tej kary niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia”.

Trybunał nie zakwestionował samej zasady nakładania kar za wycinanie drzew czy krzewów bez zezwolenia, a jedynie podał w wątpliwość niektóre aspekty dotyczące ich nakładania. W związku z tym nie można się spodziewać, że nowe przepisy, które wejdą w życie w miejsce uchylonych, zniosą instytucję kar administracyjnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Można podejrzewać, że przewidywane zmiany dotyczyć będą wysokości nakładanych kar oraz ewentualnych wyłączeń od ich nakładania (np. w przypadku wycięcia drzewa ze względu na siłę wyższą czy inny wyjątkowy stan).

Konsekwencje wyroku

Przepisy zakwestionowane przez Trybunał stracą moc dopiero z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Czy dla właścicieli nieruchomości, na rzecz których wydana została już decyzja o nałożeniu kary (lub też zapadł w tym przedmiocie wyrok sądu administracyjnego), wydanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego będzie mieć jakiekolwiek znaczenie?

Zgodnie z art. 145a § 1 i 2 k.p.a., w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania, natomiast skarga o wznowienie winna zostać wniesiona w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na specyfikę niniejszego wyroku Trybunału, w którym to orzeczeniu ustalono inną niż dzień jego ogłoszenia datę utraty mocy przepisów. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 czerwca 2009 r. (sygn. III SA/Łd/206/09), „w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu”.

Z kolei w przypadku postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym, zastosowanie znajdzie art. 272 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Inaczej niż w przypadku wznowienia postępowania przed organem administracyjnym, skargę o wznowienie postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Decydując się na złożenie skargi o wznowienie postępowania, należy mieć na względzie, że orzecznictwo dotyczące dopuszczalności wzruszania orzeczeń wydanych w oparciu o przepisy uznane za niekonstytucyjne, nie jest jednolite. Nie ma w związku z tym gwarancji skuteczności podważenia orzeczenia wydanego przed 1 lipca 2014 r., czyli wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Z dużym prawdopodobieństwem można jednak założyć, że zainteresowanie tematem będzie na tyle duże, że szybko ukształtuje się w tym zakresie praktyka organów i sądów administracyjnych.

ALEKSANDRA MISIUN

Kancelaria radców Prawnych Zygmunt jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. foto

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12,

Opublikowano w kategorii : Prawo

Popularne wpisy

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymienione przepisy stracą moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny zajął się kontrowersyjnym tematem administracyjnych kar pieniężnych, nakładanych przez wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast na posiadaczy nieruchomości, za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wobec powszechnej ich krytyki i licznych skarg.

Nieproporcjonalność kar

Drakońskie sankcje zostały wprowadzone na mocy art. 88 i 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, której wysokość odpowiada trzykrotnej wartości opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W praktyce niejednokrotnie można spotkać się z nakładaniem kar w wysokości kilkudziesięciu czy nawet kilkuset tysięcy złotych. Co istotne, przepisy nie przewidują w tym zakresie uznaniowości po stronie organu. Oznacza to, że wójt nie może uzależnić decyzji o nałożeniu kary (czy też o jej wysokości) od przyczyn dokonania wycięcia drzew czy też rozmiarów dokonanej wycinki. W określonych ustawą sytuacjach organ może jedynie zdecydować o rozłożeniu opłaty na raty lub o odroczeniu płatności. Biorąc jednak pod uwagę wysokość kary, trudno uznać takie działania za realne zmniejszenie uciążliwości związanych z karą.

Zasady nakładania kar, jak również ich – jak się wydaje – nieproporcjonalna do wyrządzonej szkody wysokość, były wielokrotnie kwestionowane zarówno przez samych karanych właścicieli, jak i opinię publiczną. Efektem licznych zastrzeżeń do opisywanych wyżej przepisów było skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego szeregu skarg konstytucyjnych w przedmiocie zbadania ich zgodności z konstytucją.

Po rozpoznaniu sprawy, 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co jednak istotne, wymienione przepisy stracą moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Cytując za treścią komunikatu przedstawionego przez Trybunał po wydaniu wyroku: „Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, co do zasady, jest adekwatnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Brak takiego mechanizmu spowodowałby zapewne, że właściciele działek, kierując się czysto materialnymi motywami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy sankcji za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustawodawca naruszył prawo własności, a także przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Chodzi o sposób ukształtowania w zakwestionowanych przepisach zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności obiektywnej, oraz o skalę represyjności w określaniu wysokości przewidzianych w nich kar pieniężnych.

Zdaniem Trybunału, za uznaniem zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji przemawia nie tylko zbytnia dolegliwość kary wynikająca z jej wysokości, równej trzykrotności opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, lecz również automatyzm nakładania tej kary. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nakazuje stosowanie tej kary niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia”.

Trybunał nie zakwestionował samej zasady nakładania kar za wycinanie drzew czy krzewów bez zezwolenia, a jedynie podał w wątpliwość niektóre aspekty dotyczące ich nakładania. W związku z tym nie można się spodziewać, że nowe przepisy, które wejdą w życie w miejsce uchylonych, zniosą instytucję kar administracyjnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Można podejrzewać, że przewidywane zmiany dotyczyć będą wysokości nakładanych kar oraz ewentualnych wyłączeń od ich nakładania (np. w przypadku wycięcia drzewa ze względu na siłę wyższą czy inny wyjątkowy stan).

Konsekwencje wyroku

Przepisy zakwestionowane przez Trybunał stracą moc dopiero z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Czy dla właścicieli nieruchomości, na rzecz których wydana została już decyzja o nałożeniu kary (lub też zapadł w tym przedmiocie wyrok sądu administracyjnego), wydanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego będzie mieć jakiekolwiek znaczenie?

Zgodnie z art. 145a § 1 i 2 k.p.a., w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania, natomiast skarga o wznowienie winna zostać wniesiona w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na specyfikę niniejszego wyroku Trybunału, w którym to orzeczeniu ustalono inną niż dzień jego ogłoszenia datę utraty mocy przepisów. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 czerwca 2009 r. (sygn. III SA/Łd/206/09), „w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu”.

Z kolei w przypadku postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym, zastosowanie znajdzie art. 272 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Inaczej niż w przypadku wznowienia postępowania przed organem administracyjnym, skargę o wznowienie postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Decydując się na złożenie skargi o wznowienie postępowania, należy mieć na względzie, że orzecznictwo dotyczące dopuszczalności wzruszania orzeczeń wydanych w oparciu o przepisy uznane za niekonstytucyjne, nie jest jednolite. Nie ma w związku z tym gwarancji skuteczności podważenia orzeczenia wydanego przed 1 lipca 2014 r., czyli wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Z dużym prawdopodobieństwem można jednak założyć, że zainteresowanie tematem będzie na tyle duże, że szybko ukształtuje się w tym zakresie praktyka organów i sądów administracyjnych.

ALEKSANDRA MISIUN

Kancelaria radców Prawnych Zygmunt jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. foto

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12,

Opublikowano w kategorii : Prawo

Prawo i Finanse

Zarzadzanie w praktyce

Technika

Zapisz sie do newslettera