Nowelizacja ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach od początku powodowała powstanie licznych wątpliwości odnośnie do stosowania nowych przepisów, głównie naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pomocny w takich przypadkach może okazać się wniosek o dokonanie urzędowej interpretacji przepisów, który może zostać złożony przez podmiot objęty obowiązkiem wnoszenia tych opłat.

Od 1 lipca 2013 r. gminy przejęły władztwo nad odpadami na skutek nowelizacji ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (DzU z 2005 r. nr 236, poz. 2008), co w szczególności jest związane z obowiązkiem przyjęcia stosownej uchwały regulującej opłatę za gospodarowanie odpadami. To kluczowy element całej reformy.

Przyjęte rozwiązania ustawodawcze budzą wszakże liczne pytania. Wątpliwości wiążą się z tak zasadniczymi zagadnieniami, jak chociażby kto jest zobowiązany do jej uiszczenia (pojęcie „właściciela nieruchomości”), pojęcie „ nieruchomości zamieszkanej” czy też samej definicji odpadów komunalnych. Po stronie podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty istnieje wszakże ważny instrument prawny, który może pomóc w ograniczeniu sfery niepewności prawnej. Mianowicie zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa[1], z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Oznacza to, że w sprawach dotyczących opłat stosuje się również przepisy dotyczące interpretacji indywidualnych „podatkowych”. Powoduje to, że podmiot objęty obowiązkiem z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może złożyć wniosek o dokonanie urzędowej interpretacji przepisów, które mają wpływ na ponoszenie przez niego tego rodzaju daniny publicznej. Podstawowe zasady oraz skutki takich interpretacji przedstawiam poniżej.

Interpretacje

Zgodnie z art. 14b § 1 ordynacji podatkowej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, na pisemny wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną). Zgodnie zaś z art. 14j § 1 ordynacji podatkowej stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W zakresie interpretacji odnoszących się do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi organem właściwym do wydania interpretacji będzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Wydanie interpretacji na gruncie ordynacji podatkowej następuje:

  • a) jedynie na wniosek zainteresowanego, czyli podmiotu, na którym ciąży obowiązek z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub podmiotu, co do którego taki obowiązek może się
    pojawić (art. 14b § 1),
  • b) wniosek taki powinien spełniać określone wymogi formalne (art. 14b § 3, § 4) oraz „fiskalne” w postaci obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 40 zł (art. 14f § 1),
  • c) wniosek może dotyczyć tylko indywidualnej sprawy zainteresowanego podmiotu (art. 14b § 1),
  • d) interpretacja może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego, jak i zdarzeń przyszłych (art. 14b § 2),
  • e) wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie (art. 14b § 3 in fine).

Ad a) Legitymację do złożenia wniosku ma zapewne ten podmiot, który składa deklarację o opłatach za gospodarowanie odpadami i jest zobowiązany do ich uiszczania (współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną). Jak się wydaje, takie uprawnienie przysługuje również podmiotowi, który ma wątpliwości, czy obowiązkowi opłatowemu podlega.

Ad b) Wniosek o wydanie interpretacji powinien spełniać wymogi formalne o charakterze ogólnym oraz w szczególności wynikające z art. 14b § 3. Zgodnie z tym przepisem składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego.

Zgodnie z art. 14g § 1 wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniający wymogów określonych w art. 14b § 3 pozostawia się bez rozpatrzenia. W sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie (art. 14g § 3).

Należy jednak pamiętać, że w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki, organ podatkowy obowiązany jest w trybie art. 14h w zw. z art. 169 § 1 ordynacji podatkowej, uprzednio wezwać wnioskodawcę do dokonania stosownych uzupełnień i dookreśleń, tak by było możliwe rozpatrzenie wniosku pod kątem wykładni prawa „podatkowego”, zanim wyda postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.

Wniosek o wydanie interpretacji podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W przypadku wystąpienia w jednym wniosku o wydanie interpretacji odrębnych stanów faktycznych lub zdarzeń przyszłych pobiera się opłatę od każdego przedstawionego we wniosku odrębnego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego. Zgodnie z art. 14j § 2, w zakresie zastrzeżonym dla właściwości wójta, burmistrza, prezydenta miasta opłata za wydanie interpretacji indywidualnej stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Ad c) Wniosek może dotyczyć tylko indywidualnej sprawy zainteresowanego.

Zastrzeżenie to sugeruje, iż przedmiotem interpretacji może być tylko sprawa tego wnioskującego podmiotu (w tym ma się wyrażać indywidualność). Ograniczenie to budzi wątpliwości. Tylko dla zasygnalizowania problemu należy wskazać, że nie jest ono koherentne z możliwością uzyskania interpretacji odnośnie do stanu faktycznego przyszłego. Taki może w ogóle nie zaistnieć, a więc nie można mówić o indywidualnej sprawie kogokolwiek.

Ad d) Zgodnie z art. 14b § 2 ordynacji podatkowej interpretacja może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego, jak i zdarzeń przyszłych. Ustawodawca wyróżnia zaistniały stan faktyczny jak i zdarzenie przyszłe. Jak się podkreśla w literaturze, nie chodzi tutaj o jakąś futurologię daninową, ale przeciwstawnie temu, co miało miejsce temu, co się zdarzyć może (stan hipotetyczny). Przy wydawaniu interpretacji indywidualnej w sprawie daninowej nie ustala się stanu faktycznego zgodnie z regułami właściwymi postępowaniu administracyjnemu, gdyż nie rozstrzyga się tutaj sprawy administracyjnej. Właściwy organ dokonuje wykładni przepisów prawa daninowego, a przedstawiony stan faktyczny stanowi jedynie kontekst tej interpretacji.

Organ nie jest uprawniony do uzależnienia udzielenia merytorycznej odpowiedzi od stopnia hipotetyczności zdarzenia przyszłego opisanego we wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 1047/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 145/13, dostępne na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepis art. 14b § 2 ordynacji podatkowej pozwala podmiotowi uprawnionemu do sformułowania wniosku dotyczącego zdarzenia przyszłego, czyli do opisania zdarzenia hipotetycznego, abstrakcyjnego, które dopiero ma lub może (w zależności od decyzji podmiotu) się zdarzyć. Każde zdarzenie przyszłe jest ze swej natury niepewne, warunkowe, hipotetyczne. Zdarzenie przyszłe jest niepewne nie tylko, gdy strony nie mają wpływu na jego ziszczenie się, ale także wtedy, gdy od decyzji jednej lub obu stron zależy jego spełnienie się. Nie znajduje uzasadnienia zawężanie pojęcia „zdarzenia przyszłego” w rozumieniu art. 14b § 2 ordynacji podatkowej, wyłącznie do zdarzeń pewnych czy planowanych wobec braku normatywnej definicji tego pojęcia.

Ad e) Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie (art. 14b ustęp 3). Przez zajęcie własnego stanowiska rozumiem interpretację pod kątem prawa daninowego przedstawionego stanu faktycznego przez samego zainteresowanego. Na ile wyczerpująca może być to wykładnia jest przedmiotem sporu w doktrynie prawa podatkowego. Za pewną wskazówkę interpretacyjną można przyjąć zdanie przedstawicieli nauki, sformułowane na tle wcześniejszego unormowania tej instytucji w ordynacji podatkowej, że celem wprowadzenia rozważanego rozwiązania jest wyjaśnienie problemu prawnego przez organ podatkowy, a nie przez samego wnioskodawcę.

Wydanie interpretacji

Interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Zgodnie z art. 14c § 1, interpretacja indywidualna zawiera ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Można odstąpić od uzasadnienia prawnego, jeżeli stanowisko wnioskodawcy jest prawidłowe w pełnym zakresie. W razie negatywnej oceny stanowiska wnioskodawcy interpretacja indywidualna zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym (art. 14c § 2). Interpretacja indywidualna zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji (art. 14o § 1). W orzecznictwie na określenie skutków przekroczenia terminu do wydania interpretacji indywidualnej pojawia się pojęcie tzw. interpretacji milczącej.

Należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym przesądzona została kwestia, że pojęcie „niewydanie interpretacji”, użyte w art. 14o § 1 ordynacji podatkowej, nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy (por. uchwała całej Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009r., sygn. akt II FPS 7/2009, www.cbois.nsa.gov.pl). Przez niewydanie interpretacji, zgodnie z tą uchwałą, należy rozumieć niesporządzenie i niepodpisanie tego aktu. Zatem dla zachowania powyższego terminu wystarczające jest, jeżeli w ostatnim dniu jego upływu interpretacja zostanie wydana i podpisana. Ten pogląd przyjmowany w orzecznictwie budzi wszakże wątpliwości wśród przedstawicieli nauki.

Skutki interpretacji

Warto wskazać, że indywidualna interpretacja prawa podatkowego nie jest aktem administracyjnym, a więc nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jej adresata. Wydanie indywidualnej interpretacji prawa podatkowego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej wykonywaną na podstawie przepisów rozdziału 1a działu II ordynacji podatkowej przez wskazane w tych regulacjach prawnych podmioty. Publicznoprawność tej czynności wynika z tego, że do jej dokonania zobowiązany jest organ wykonujący administrację publiczną zaś sfera prawa „podatkowego”, w której organ się wypowiada, stanowi obszar administracji publicznej. Wynikiem badanej czynności jest wydanie pisma zawierającego – przedstawiającego ocenę możliwości zastosowania oraz wykładnię określonych przepisów prawa podatkowego w stanie faktycznym realizowanego bądź przyszłego opodatkowania, zindywidualizowanym wnioskiem wszczynającym prawne postępowanie interpretacyjne. Czynność ta nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tylko o nich się wypowiada. Polega ona bowiem wyłącznie na udzieleniu informacji, nie wiąże się natomiast z przyznaniem, stwierdzeniem albo uznaniem uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (tak wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II FSK 2608/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Adresat indywidualnej interpretacji może się do niej zastosować, choć niewątpliwie nie ma takiego obowiązku. Z istoty interpretacji wynika, że nie rodzi ona dla zainteresowanego wiążących skutków prawnych. Zastosowanie się do interpretacji zależy od woli zainteresowanego (wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., II FSK 1475/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zastosowanie się do indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego przez jej adresata może spowodować powstanie ochrony prawnej – na podstawie art. 14k i art. 14m ordynacji podatkowej – i to wyłącznie w przypadku zmiany lub uchylenia interpretacji, do której zainteresowany się zastosował, lub nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. W szczególności ważne jest, że w zakresie związanym z zastosowaniem się do interpretacji, która uległa zmianie, lub interpretacji nieuwzględnionej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej, nie nalicza się odsetek za zwłokę.

Indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego (tutaj opłatowego) nie mają też mocy formalnie wiążącej w stosunku do organów podatkowych. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 14k i art. 14m ordynacji podatkowej, w której prawodawca stanowi o ochronie prawnej w przypadku zastosowania się przez zainteresowanego do interpretacji, która nie została uwzględniona w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej.

Pomimo, że skutki prawne ochrony są obecnie ograniczone, skorzystanie z instytucji indywidualnych interpretacji może pomóc np. wspólnotom mieszkaniowym, w prawidłowym stosowaniu przepisów odnoszących się do ponoszenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

DR BARTOSZ DRANIEWICZ - radca prawny, Kancelaria Prawa Gospodarczego i Ekologicznego, Warszawa

[1] Podanie w dalszej części artykułu przepisu bez wskazania na konkretną ustawę oznacza, że jest to przepis z ordynacji podatkowej.

Opublikowano w kategorii : Prawo

Zapisz sie do newslettera